Zakaz działalności gospodarczej dla dyrektora SP ZOZ?

"Wielokrotnie był Pan uprzejmy wypowiadać się dość jednoznacznie w kwestii niemożliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez dyrektorów SP ZOZ-ów. Proponuję zapoznanie się z wyrokiem Sądu Najwyższego z 28 lutego 2006 r." - zasugerował pełnomocnik dyrektora jednego ze szpitali na Mazowszu.

Na początek wyjaśnienie: zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez dyrektorów SP ZOZ-ów wynika z ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Wśród osób objętych zakazem ustawa wymienia kierowników jednostek organizacyjnych gminy, powiatu lub województwa oraz osoby zarządzające gminnymi, powiatowymi lub wojewódzkimi osobami prawnymi. Według prezentowanego przeze mnie poglądu SP ZOZ-y tworzone przez gminy są gminnymi osobami prawnymi, co przesądza o zakwalifikowaniu ich dyrektorów do grona osób podlegających zakazowi. To samo dotyczy SP ZOZ-ów tworzonych przez powiaty lub województwa. Przeciwnicy tego poglądu uważają, że dyrektorzy SP ZOZ-ów nie podlegają zakazowi, ponieważ SP ZOZ-y nie są samorządowymi osobami prawnymi.

Wróćmy do przywołanego wyroku. Sąd Najwyższy orzekł, że dyrektor SP ZOZ-u utworzonego przez gminę nie jest kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy ani osobą zarządzającą gminną osobą prawną, wobec czego nie ma obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego. Wyrok ten można odnieść również do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej, ponieważ osoby objęte zakazem zostały określone tak samo. W obu przypadkach przepisy mówią o kierowniku jednostki organizacyjnej gminy i osobie zarządzającej gminną osobą prawną. Wynika z tego, że według Sądu Najwyższego dyrektor gminnego SP ZOZ-u nie podlega zakazowi prowadzenia działalności gospodarczej.

Argumentacja Sądu Najwyższego

Stanowisko Sądu Najwyższego opiera się na odróżnieniu "gminnych jednostek organizacyjnych" od ?jednostek organizacyjnych gminy", a także na stwierdzeniu, że gminny SP ZOZ nie może zostać uznany za gminną osobę prawną. Pojęcie jednostki organizacyjnej gminy oznacza, zdaniem sądu, te jednostki, które nie stanowią odrębnych od gminy podmiotów prawa, jak np. jednostki lub zakłady budżetowe. Gminna jednostka organizacyjna jest pojęciem szerszym, gdyż obejmuje także osoby prawne tworzone przez gminę. SP ZOZ-y są gminnymi jednostkami organizacyjnymi, lecz nie jednostkami organizacyjnymi gminy, o których mowa w przepisach antykorupcyjnych.

Analizując pojęcie gminnej osoby prawnej, Sąd Najwyższy przyjmuje, iż zostało ono określone w art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Zdaniem sądu, SP ZOZ nie może być gminną osobą prawną, ponieważ ZOZ-y nie prowadzą działalności gospodarczej i nie stosuje się do nich przepisów ustawy o działalności gospodarczej, o czym stanowi art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Poza tym systematyka jednostek organizacyjnych gminy wyklucza możliwość uznania gminnej jednostki organizacyjnej, jaką jest SP ZOZ, za gminną osobę prawną.

Inne spojrzenie

Nie zgadzam się z tą argumentacją. O ile do pierwszej części mam pewne zastrzeżenia, o tyle drugą uważam po prostu za błędną. Ustawa o samorządzie gminnym nie daje, moim zdaniem, wystarczających podstaw do przeprowadzenia konsekwentnego odróżnienia gminnych jednostek organizacyjnych od jednostek organizacyjnych gminy. Pojęcia te używane są zamiennie, jak np. w art. 24a ust. 2 i art. 24b ust. 1. O tym, czy mamy do czynienia z pojęciem szerszym, obejmującym osoby prawne, czy z pojęciem węższym, decydują dodatkowe określenia lub kontekst. Wskazuje na to art. 47 ust. 1, w którym mowa o kierownikach jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej.

Gdyby pod pojęciem jednostek organizacyjnych gminy należało rozumieć wyłącznie jednostki nieposiadające osobowości prawnej, to takie dookreślenie byłoby zbędne. Podobnie jest w przepisach antykorupcyjnych: na węższe znaczenie pojęcia jednostki organizacyjnej gminy wskazuje użycie go obok pojęcia gminnej osoby prawnej.

Kwestia zasadności przeprowadzonego przez Sąd Najwyższy odróżnienia ma jednak znaczenie drugorzędne. O tym, czy dyrektorzy gminnych SP ZOZ-ów zostali objęci przepisami antykrupcyjnymi, decyduje to, czy SP ZOZ-y podpadają pod pojęcie gminnych osób prawnych. Stwierdzeniu, że tak nie jest, ponieważ ZOZ-y nie prowadzą działalności gospodarczej, zaprzeczają obowiązujące przepisy. Z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wcale nie wynika, że podmiot nieprowadzący działalności gospodarczej nie może zostać uznany za gminną osobę prawną. Przeciwnie, przepis ten ogranicza podejmowanie działalności gospodarczej przez gminne osoby prawne.

Nie jest również prawdą, że ZOZ-y nie mogą prowadzić działalności gospodarczej. Art. 54 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wyraźnie stanowi, że SP ZOZ może uzyskiwać środki finansowe z wydzielonej działalności gospodarczej innej niż odpłatne świadczenia zdrowotne. Podobnie art. 50 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym przewiduje prowadzenie działalności gospodarczej przez SP ZOZ-y, zwalniając je z obowiązku wpisu do rejestru przedsiębiorców. Natomiast przepis art. 8a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, będący najwyraźniej podstawą błędnego stanowiska sądu, już nie obowiązuje - w 2006 r. artykuł ten zmienił brzmienie. Poza tym nie wykluczał on prowadzenia działalności gospodarczej przez SP ZOZ-y, a jedynie zwalniał je z obowiązków związanych ze stosowaniem przepisów o działalności gospodarczej.

Na zakończenie dodam, że przedstawiona przeze mnie krytyka nie jest odosobniona. Przeciwko tezom Sądu Najwyższego wystąpiły w sposób równie zdecydowany: A. Rzetecka-Gil w glosie opublikowanej w serwisie LEX oraz A. Wierzbica w monografii "Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym", Warszawa 2008. Ponadto autorytet Sądu Najwyższego nie powstrzymał Naczelnego Sądu Administracyjnego od stwierdzenia, że SP ZOZ utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego jest, odpowiednio, gminną, powiatową lub wojewódzką osobą prawną. Rozstrzygające znaczenie miały dla NSA kompetencje, jakie przysługują jednostkom samorządowym w stosunku do utworzonych przez nie zakładów. Nie jest zatem wykluczone, że omawiany wyrok zostanie uznany za chybiony i Sąd Najwyższy zmieni swoje stanowisko w sprawie.

Podstawa prawna:
1) art. 9 ust. 1 i 2, art. 24a ust. 2, art. 24b ust. 1, art. 24h ust. 1 i art. 47 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.);
2) art. 2 pkt 6-6b w związku z art. 4 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584);
3) art. 8a i 54 ust. 1
pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. nr 14, poz. 89
ze zm.);
4) art. 50 ustawy z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. nr 168, poz. 1186; zm. Dz.U. z 2008 r. nr 141, poz. 888);
5) wyrok Sądu Najwyższego z 28 lutego 2006 r., II PK 189/05 (OSNP z 2007 r.
nr 5-6, s. 63);
6) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., II OSK 439/06 (ONSAiWSA z 2007 r. nr 2, poz. 51).