Prowadzenie prywatnej praktyki lekarskiej przez dyrektorów samorządowych ZOZ-ów

Pragnę nawiązać do artykułu ?Powrót podwójnej rejestracji praktyk lekarskich" (Puls Medycyny nr 19 z 15.09.2004) oraz artykułu na temat składania przez dyrektorów publicznych ZOZ oświadczeń majątkowych (PM nr 7 z 2.04.2003). Czy mogliby Państwo podjąć się oceny sytuacji prawnej dyrektorów publicznych ZOZ po wejściu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej? W świetle ustawy tzw. korupcyjnej nie mogą oni wykonywać działalności gospodarczej. Do sierpnia br. wykonywanie zawodu lekarza nie było działalnością gospodarczą, a teraz jest nią wszystko, nawet prywatna indywidualna praktyka, z wyjątkiem konsultacji i konsylium. Powstała więc sytuacja, że już z dniem wejścia w życie ustawy, w sierpniu br. każdy dyrektor publicznego ZOZ powinien zaprzestać wykonywania wszelkiej praktyki lekarskiej, a w konsekwencji tego po 5 latach straci uprawnienia. (...) Ustawa nie zachowuje uprawnień nabytych, nie sankcjonuje sytuacji, kiedy stanowisko w organie władzy czy administracji zostało nabyte w poprzednim stanie prawnym" - napisała zaniepokojona czytelniczka.
Rzeczywiście, przepisy wprowadzające nową ustawę o swobodzie działalności gospodarczej, które weszły w życie 21 sierpnia br., uchyliły przepis stanowiący, że lekarze prowadzący praktyki lekarskie nie są przedsiębiorcami i zaliczyły prowadzenie praktyki do regulowanej działalności gospodarczej. O tym i o nowych zasadach rejestracji w urzędach gmin oraz w okręgowych izbach lekarskich, napisałem w artykule ?Podwójna, ale za to łatwiejsza rejestracja praktyk lekarskich" (PM 19/2004).
Drugi z przywołanych przez czytelniczkę artykułów nosił tytuł: ?Dyrektorzy samorządowych ZOZ-ów muszą złożyć oświadczenie majątkowe". Napisałem w nim o obowiązkach wprowadzonych przepisami ustawy z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tzw. ustawa antykorupcyjna). Stanąłem na stanowisku, że obowiązki te obejmują wszystkich dyrektorów samorządowych ZOZ-ów: jako kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych - w przypadku ZOZ-ów działających w formie jednostek lub zakładów budżetowych bądź jako osoby zarządzające samorządowymi osobami prawnymi - w przypadku SP ZOZ-ów.
Rozbieżne opinie prawne
Odmienne stanowisko w tej kwestii zajął Departament Dialogu Społecznego Ministerstwa Zdrowia oraz prof. Jan Zimmermann, kierownik Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego. Ministerstwo Zdrowia w pismach z 25 marca i 8 kwietnia 2003 r. podnosiło, że przepisy antykorupcyjne nie dotyczą kierowników ZOZ-ów, ponieważ nie zostali wymienieni w tych przepisach i nie można ich uznać za osoby zarządzające samorządowymi osobami prawnymi. Natomiast prof. Jan Zimmermann w opinii prawnej z 17 marca 2003 r. stwierdził, że obowiązek składania oświadczeń majątkowych nie dotyczy kierowników wojewódzkich SP ZOZ. W artykule ?Czy deklaracje dotyczą wszystkich szefów samorządowych ZOZ-ów?" (PM nr 9 z 7.05.2003, s. 6) podjąłem polemikę z opinią prof. J. Zimmermanna. Pozostałem przy swoim stanowisku, zarzucając profesorowi nieprawidłową wykładnię pojęcia wojewódzkiej osoby prawnej i wskazując ponadto, że argumentacja przedstawiona przez profesora znalazłaby analogiczne zastosowanie do kierowników gminnych i powiatowych SP ZOZ-ów. Zaznaczyłem przy tym, że opinia profesora nie stanowi obowiązującej wykładni prawa.
Powyższe informacje przytaczam w celu przypomnienia, że od początku istniały rozbieżne opinie prawne na temat: czy ustawa antykorupcyjna obejmuje dyrektorów samorządowych SP ZOZ-ów? Z tego, co mi wiadomo, stanowisko moje znalazło potwierdzenie w wyjaśnieniach ministra spraw wewnętrznych i administracji, skierowanych w październiku 2003 r. do wojewody dolnośląskiego, które stanowić mogą wytyczne do rozstrzygnięcia tej kwestii przez organy nadzorcze, jakimi są wojewodowie. Jednak pamiętać należy, że ostateczne rozstrzygnięcia należą do sądów administracyjnych, a o tych nic mi nie wiadomo. Należy także podkreślić, że ustawa antykorupcyjna z 2002 r. nie dotyczy dyrektorów państwowych ZOZ-ów, ponieważ odnosi się wyłącznie do funkcjonariuszy samorządowych. Tak więc zarówno moje poprzednie artykuły, jak i niniejszy odnoszą się tylko do dyrektorów ZOZ-ów samorządowych, a nie wszelkich ZOZ-ów publicznych.
Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej dla osób pełniących funkcje publiczne ustanowiony został w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne i ma zastosowanie do osób zajmujących stanowiska lub pełniących funkcje wymienione w tej ustawie. Przepisy ustawy antykorupcyjnej z 2002 r. dodały do katalogu stanowisk objętych zakazem: kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych oraz osoby zarządzające i członków organów zarządzających samorządowymi osobami prawnymi. Według prezentowanego przeze mnie poglądu, oznacza to rozciągnięcie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej na dyrektorów samorządowych ZOZ-ów. Przypomnę, że zakaz ten obejmuje okres zajmowania stanowiska i dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólne z innymi osobami, a także zarządzania taką działalnością lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności (nie dotyczy prowadzenia gospodarstwa rolnego). Sankcją za naruszenie zakazu jest odwołanie lub rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia, w trybie dyscyplinarnym (art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy), najpóźniej po upływie miesiąca od dnia uzyskania przez organ samorządowy informacji o naruszeniu zakazu. Na marginesie zwracam uwagę, że wśród sankcji nie wymieniono rozwiązania umowy cywilnoprawnej, która także może stanowić podstawę zatrudnienia dyrektora ZOZ-u.
Brak przepisów przejściowych
Po wejściu w życie przepisów wprowadzających ustawę o swobodzie działalności gospodarczej zakaz prowadzenia działalności gospodarczej objął prowadzenie indywidualnych i grupowych praktyk lekarskich, w wyniku zaliczenia praktyk do regulowanej działalności gospodarczej. Zabrakło jakichkolwiek przepisów przejściowych, które dawałyby czas dyrektorom SP ZOZ-ów, prowadzącym prywatne praktyki, na dostosowanie się do nowej sytuacji (ustawa antykorupcyjna dawała 3 miesiące na zaprzestanie prowadzenia działalności). Jest tylko przepis dający termin 6 miesięcy na dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, co jednak nie jest równoznaczne z ustanowieniem okresu przejściowego na zaprzestanie działalności.
Zwracam uwagę, że zastosowanie sankcji w postaci odwołania lub rozwiązania umowy o pracę następuje w wyniku naruszenia zakazu dokonanego przez osobę, której zakaz ten dotyczy. W omawianej sytuacji można mieć poważne wątpliwości, czy dyrektorzy samorządowych ZOZ-ów, kontynuując praktyki prywatne bezpośrednio po 21 sierpnia br., dokonują naruszenia zakazu, z uwagi na brak przepisów przejściowych, umożliwiających im dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej. Działając literalnie według przepisów prawa, samorządy powinny zwalniać dyrektorów ZOZ-ów, o których dowiedziały się, że naruszają zakaz prowadzenia działalności gospodarczej. Wydaje się jednak, że ustawa pozbawiona w tym zakresie przepisów przejściowych nie spełnia wymogów prawidłowej legislacji oraz narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Dlatego też natychmiastowe zwolnienia mogą być zaskarżane do sądów z powołaniem się na brak przepisów przejściowych, co stanowić może o niekonstytucyjności przepisów wprowadzających ustawę o swobodzie działalności gospodarczej w tym zakresie.
Uznając brak przepisów przejściowych w omawianym zakresie za lukę w prawie, możemy zastosować wykładnię analogia legis (wnioskowane z ustawy regulującej zbliżony stan faktyczny, o tym samym ratio legis - celu ustawy) i przyjąć do analogicznego zastosowania art. 12 ustawy antykorupcyjnej z 2002 r. W świetle tego przepisu należy zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej (praktyki lekarskiej) w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy wprowadzającej zakaz (w tym wypadku przepisów wprowadzających ustawę o swobodzie działalności gospodarczej), tj. do 21 listopada br. Dopiero kontynuowanie praktyki po tym terminie oznaczałby naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i prowadziłoby do odwołania lub rozwiązania umowy o pracę.
Na zakończenie warto nadmienić, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 lipca 2004 r. potwierdził konstytucyjność przepisów ustawy antykorupcyjnej z 2002 r., w tym także zakazujących prowadzenia działalności gospodarczej funkcjonariuszom samorządowym. W uzasadnieniu Trybunał zaznaczył, że zakaz ów ma nie tylko charakter antykorupcyjny, ale że jego celem jest także wyłączenie dwuetatowości, tj. wymuszenie skupienia się na zajmowanym stanowisku, bez rozpraszania się na dodatkową działalność. Ma to zagwarantować sumienne wykonywanie funkcji publicznych. Za niekonstytucyjne zostały uznane przepisy zobowiązujące do przedstawiania informacji o działalności gospodarczej, umowach cywilnoprawnych i zatrudnieniu krewnych funkcjonariuszy samorządowych.


Podstawa prawna:
1) ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. nr 10, poz. 679 ze zm.),
2) ustawa z 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 214, poz. 1806),
3) wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 lipca 2004 r. Sygn. akt K 20/03 (Dz.U. nr 167, poz. 175),
4) art. 20 pkt 3 i 7 ustawy z 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1808).