NIK o Funduszu Przeciwdziałania COVID-19: chaos i brak przejrzystych procedur. Wyniki kontroli przekazane do CBA

Chaos, brak jawnych i przejrzystych procedur oraz nieefektywne gospodarowanie środkami publicznymi – tak w skrócie NIK opisuje wydatkowanie ogromnych pieniędzy z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.

– Nawet wyjątkowe okoliczności nie zwalniają organów państwa od obowiązku gospodarnego wydatkowania środków publicznych - podkreślił prezes NIK 28 września na konferencji prasowej w Warszawie. Przedstawił na niej wyniki kolejnych dwóch kontroli dotyczących przebiegu pandemii COVID-19 - z realizacji zadań finansowanych z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 oraz realizacji Narodowego Programu Szczepień przeciw COVID-19.

– Wnioski pierwszej z nich jasno pokazują, że Kancelaria Prezesa Rady Ministrów nie wywiązała się należycie ze swoich obowiązków. Nie zadbano o efektywne zarządzanie funduszem, nie dopilnowano wszystkich aspektów jego funkcjonowania, a wydatki nie zostały zaplanowane w sposób rzetelny. W związku z tym całościowy nadzór nad funduszem należy ocenić w sposób jednoznacznie negatywny - podkreślił Banaś.

Analogiczne wnioski odnoszą się do kontroli przedstawiającej sytuację związaną z Narodowym Programem Szczepień przeciw COVID-19.

– Ministerstwo Zdrowia nieprawidłowo oszacowało zapotrzebowanie na szczepionki. Straty, które państwo poniosło z tego tytułu, należy określić jako daleko idącą niegospodarność. Ponadto stwierdzono rażący brak nadzoru Głównego Inspektora Farmaceutycznego nad bezpieczeństwem obrotu szczepionek przeciw COVID-19 - wskazał prezes NIK.

CZYTAJ WIĘCEJ na ten temat: NIK: minister zdrowia zamawiał kolejne szczepionki przeciw COVID-19, choć wiedział, że nie są potrzebne

– Jako prezes NIK przekazałem wyniki kontroli dotyczącej Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 do Centralnego Biura Antykorupcyjnego z prośbą o podjęcie działań adekwatnych do powagi sytuacji - przekazał Banaś.

Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 stał się ekstra budżetem w dyspozycji premiera na finansowanie dowolnie wybranych zadań

Głównym celem kontroli NIK było ustalenie, czy przyjęty sposób finansowania realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 zapewnił efektywne wykorzystanie środków z Funduszu.

Skontrolowano: Kancelarię Prezesa Rady Ministrów, Bank Gospodarstwa Krajowego, Ministerstwo Zdrowia, cztery urzędy wojewódzkie: małopolski, mazowiecki, podkarpacki i śląski oraz 12 jednostek samorządu terytorialnego z terenu tych województw. Kontrolą objęto okres od 1 kwietnia 2020 r. (tj. od czasu utworzenia Funduszu) do 30 czerwca 2022 r.

Jak czytamy w raporcie, choć w założeniu środki z Funduszu miały pomóc wyłącznie w łagodzeniu skutków pandemii, to przy okazji stały się ekstra budżetem w dyspozycji Prezesa Rady Ministrów na finansowanie dowolnie wybranych zadań. Z Funduszu finansowano bowiem zarówno świadczenia opieki zdrowotnej, m.in. zakup leków dla zakażonych wirusem SARS-CoV-2, koszty związane ze szczepieniami przeciw COVID-19, transport sanitarny, ale także dodatek węglowy i elektryczny, samorządowe inwestycje w rozwój dróg czy budowę i modernizację siedzib urzędów,a nawet zakup śmieciarek.

Niezależnie od potrzeb w różnych dziedzinach aktywności państwa, nie sposób rozstrzygnąć, dlaczego spośród wielu obszarów dotkniętych skutkami społeczno-gospodarczymi epidemii COVID-19 wybrano wyżej wymienione obszary - stwierdziła NIK.

Zmiana formy prawno-organizacyjnej Funduszu

Jak przypomina NIK, Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 został utworzony na przełomie pierwszego i drugiego kwartału 2020 r. jako państwowy fundusz celowy, który miał zapewnić środki niezbędne do finansowania i wsparcia realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Jednak już po 18 dniach funkcjonowania Funduszu nastąpiła zmiana jego formy prawnej i organizacyjnej, i wyłączenie go z sektora finansów publicznych. Od tej pory stał się Funduszem w obsłudze Banku Gospodarstwa Krajowego. W konsekwencji gospodarowanie środkami Funduszu przestało podlegać przepisom ustawy o finansach publicznych i kontroli parlamentu przewidzianej dla ustaw budżetowych.

Działanie to narusza podstawowe zasady budżetowe, w tym zasadę jawności, przejrzystości, jedności i zupełności budżetu – podkreśla NIK.

W rezultacie zmiany formy Funduszu, Prezes Rady Ministrów został organem faktycznie zarządzającym Funduszem. Nie uznał jednak w praktyce swojej roli, gdyż jego zdaniem obowiązki te należały do dysponentów. Zdaniem NIK, jednak to premier jako jedyny podmiot posiadał zarówno odpowiednią pozycję, jak również adekwatne instrumenty do zorganizowania skutecznego nadzoru nad Funduszem oraz prawidłowego określenia zasad planowania i gospodarowania środkami Funduszu. Zaniechania w tym zakresie doprowadziły do rozproszenia odpowiedzialności i nieprawidłowości (które w trakcie kontroli wykryła NIK).

Wydatki Funduszu zwiększają dług publiczny obliczany według metodologii unijnej

Wpływy Funduszu pochodziły głównie ze sprzedaży obligacji emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz wpłat z budżetu państwa. Obligacje te wprawdzie nie powiększają państwowego długu publicznego, ponieważ Fundusz nie jest zaliczany do podmiotów sektora finansów publicznych. Zwiększają one jednak dług publiczny obliczany według metodologii unijnej. Z państwowego długu publicznego wyłączone są także gwarancje Skarbu Państwa, zabezpieczające przyszłe zobowiązania wynikające z obligacji. Termin wykupu wyemitowanych obligacji przypada na lata 2024-2040. Pozyskanie dodatkowych środków na ten cel może stać się istotnym obciążeniem dla budżetu państwa, powodując wzrost przyszłych wydatków, a w rezultacie długu publicznego – ostrzega NIK.

Niestabilne wpływy do Funduszu

W okresie objętym kontrolą wpływy Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 wyniosły:

• w 2020 r. – 110,4 mld zł,
• w 2021 r. – 53,4 mld zł,
• w 2022 r. – 39,2 mld zł.

W 2022 r. przekazano do Funduszu między innymi wpłatę z budżetu państwa w wysokości blisko 11,7 mld zł, wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego – prawie 9,6 mld zł i ze sprzedaży praw do emisji gazów cieplarnianych – 9 mld zł, pomniejszając o te kwoty dochody budżetu państwa. Łącznie środki te wyniosły blisko 30,3 mld zł (co stanowiło 77% wpływów Funduszu w 2022 r.). Wpływy te mają charakter jednorazowy i nie zapewniają stałego, pewnego finansowania Funduszu - zaznaczono w raporcie.

Wydatki z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 w latach 2020-2022 wyniosły łącznie blisko 190 mld zł.

NIK negatywnie ocenia nadzór nad Funduszem

Izba uznała, że przyjęte rozwiązania prawne i organizacyjne nie zapewniły efektywnego zarządzania środkami Funduszu, chociaż umożliwiły sfinansowanie z Funduszu ważnych zadań publicznych.

Jak czytamy w raporcie, w kancelarii premiera nie wprowadzono efektywnego systemu zarządzania środkami Funduszu. Skutkiem tego były przypadki składania zawyżonych zapotrzebowań przez dysponentów i pozostawania niewykorzystanych środków na ich rachunkach przez długie okresy. Główną przyczyną był nieefektywny system wykorzystania środków przekazywanych beneficjentom z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych od połowy 2020 r. do połowy 2021 r. Środki przekazano na rachunki bankowe beneficjentów bezpośrednio po rozpatrzeniu wniosków, a zadania inwestycyjne finalizowano po wielu miesiącach, czy nawet latach. Dysponenci pozyskiwali również środki przewyższające faktyczne potrzeby na skutek nieskutecznego nadzoru w KPRM nad weryfikacją celowości wydatków oraz braku systemu zarządzania środkami Funduszu, w tym bieżącego, sprawnego dokonywania zwrotów niewykorzystanych środków na rachunek główny Funduszu. W konsekwencji BGK emitował i sprzedawał obligacje na rzecz Funduszu, pomimo utrzymywania się wysokiego stanu środków na rachunkach, co przyczyniało się do nieuzasadnionego, istotnego wzrostu zadłużenia Funduszu.

Możliwość występowania mechanizmów korupcjogennych

NIK zwraca uwagę, że ze środków Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 finansowano także zadania inwestycyjne jednostek samorządu terytorialnego w ramach Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych (RFIL), a następnie Rządowego Funduszu Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych (Program PIS). W sumie samorządom przyznano blisko 72 mld zł na inwestycje.

Jak zaznacza Izba, w żadnym z programów (RFIL i Program PIS) nie wprowadzono przejrzystych zasad podziału środków, kierując się jedynie ogólnymi kryteriami zawartymi w uchwałach Rady Ministrów. W konsekwencji proces podejmowania decyzji w tym zakresie nie przebiegał transparentnie.

W obu programach Prezes Rady Ministrów powołał komisje, których zadaniem była ocena wniosków oraz przekazanie rekomendacji co do wysokości przyznawanych środków poszczególnym wnioskodawcom. W skład komisji powołani zostali przedstawiciele ministerstw (zajmujący stanowiska kierownicze), a nie uznano za zasadne włączenia do prac komisji przedstawicieli samorządu terytorialnego. Nie wykorzystano do podziału środków publicznych doświadczenia Banku Gospodarstwa Krajowego, któremu powierzono jedynie zadania kancelaryjne, jak ewidencja wniosków, czy weryfikacja formalna wniosków w administrowanej aplikacji Polski Ład, która miała na celu usprawnienie pracy komisji.

“W tym obszarze działalności Funduszu zidentyfikowano również zdarzenia, które w świetle wytycznych i publikacji Centralnego Biura Antykorupcyjnego należy uznać za obarczone ryzykiem występowania w nich mechanizmów korupcjogennych, obejmujących głównie osoby decydujące o wydatkowaniu środków Funduszu” - uznała Izba.

NIK podkreśla, że obydwie komisje dysponowały szerokimi uprawnieniami i rozdysponowały znaczne środki, jednak Prezes Rady Ministrów jako jedyny podmiot, który posiadał zarówno odpowiednią pozycję w procesie dysponowania środkami Funduszu, jak również adekwatne instrumenty do zorganizowania skutecznego nadzoru nad Funduszem, nie ustanowił mechanizmów kontroli i nadzoru nad ich pracami.

Prezes NIK przekazał wyniki kontroli do CBA

Najwyższa Izba Kontroli przekazała informację o wynikach kontroli do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o zajęcie stanowiska. Jak informuje Izba w raporcie, premier nie odniósł się jednak do wskazanych ryzyk występowania mechanizmów korupcjogennych w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami.

“Mając na uwadze powyższe, w związku z koniecznością podjęcia pilnych działań naprawczych w kontrolowanych jednostkach (stosownie do przepisów art. 62a ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli) Prezes Najwyższej Izby Kontroli przekazał informację o wynikach kontroli oraz zwrócił się z prośbą o podjęcie pilnych działań, w ramach zadań ustawowych do Centralnego Biura Antykorupcyjnego” - czytamy.

Co dalej z Funduszem Przeciwdziałania COVID-19?

Najwyższa Izba Kontroli skierowała do Prezesa Rady Ministrów wniosek systemowy o podjęcie skutecznych działań na rzecz wygaszenia Funduszu Przeciwdziałania COVID-19.

Premier poinformował NIK o rozpoczęciu prac mających na celu ustalenie dalszych zasad funkcjonowania tego Funduszu, między innymi procedowanie nowej umowy z Bankiem Gospodarstwa Krajowego. W wyniku tych prac przyjęta została uchwała Rady Ministrów z dnia 25 kwietnia 2023 r. w sprawie Wieloletniego Planu Finansowego Państwa na lata 2023-2026, gdzie wskazano, że od 2024 r. planowane jest przejęcie przez budżet państwa finansowania zadań realizowanych przez Fundusz.

NIK złożyła do TK wniosek o zbadanie zgodności ustawy covidowej z Konstytucją

Niezależnie od ustaleń niniejszej kontroli Prezes Najwyższej Izby Kontroli złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz przepisów jej nowelizacji, uchwalonej 31 marca 2020 r., w szczególności przepisu art. 65 ustawy, na podstawie którego utworzono Fundusz Przeciwdziałania COVID-19.