NIK: rehabilitacja zawodowa i społeczna niepełnosprawnych jest nieskuteczna

Na koniec 2021 r. niemal dwa miliony osób powyżej 16 roku życia miało w Polsce orzeczenie o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności (dane Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności). W latach 2019-2022 na zawodową i społeczną rehabilitację takich osób PFRON przekazywał samorządom, zgodnie z algorytmem określonym w rządowym rozporządzeniu, ponad 1,2 mld zł rocznie, z czego 1/5 przypadała samorządom województw. W sumie dostały one w badanym okresie 645 mln zł - czytamy w najnowszym raporcie Najwyższej Izby Kontroli.

Pieniądze na rehabilitację głównie dla zakładów aktywności zawodowej

Znaczną część wykorzystanych pieniędzy – prawie 70% z 631 mln zł – samorządy województw przekazały zakładom aktywności zawodowej (ZAZ). Roboty budowlane dotyczące obiektów służących rehabilitacji osób z niepełnosprawnościami (z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów) pochłonęły niemal 25% przekazanych przez PFRON środków. W pięciu kontrolowanych województwach: łódzkim, mazowieckim, podkarpackim, śląskim i wielkopolskim zrealizowano dzięki temu większość zgłoszonych projektów.

Najmniej środków z PFRON – zaledwie nieco ponad 6% – samorządy województw przekazały w badanym okresie fundacjom i organizacjom pozarządowym na zadania zlecone. W przypadku kontrolowanych samorządów potrzeby w istotny sposób przerastały ich możliwości finansowe, przez co dofinansowały mniej niż połowę złożonych ofert.

Nie sprawdzono, na co przeznaczane są pieniądze

Jak zaznacza Izba w swoim raporcie, co prawda nie ma przepisów, które umożliwiłyby PFRON przyznawanie środków na indywidualnie potrzeby zgłaszane przez samorządy, jednak to właśnie Zarząd Funduszu przygotowuje projekt rocznego planu finansowego, na podstawie którego wypłaca pieniądze na rehabilitację osób z niepełnosprawnościami.

Wyjaśniono, że PFRON pokrywa także koszty obsługi zadań realizowanych przez samorządy województw, w wysokości nie większej niż 2,5% środków wykorzystanych na ten cel. Zgodnie z ustawą o rehabilitacji, powinny to być koszty rzeczywiście poniesione, ale samorządy województw nie muszą wykazywać w sprawozdaniach czy tak się stało. PFRON przelewał pieniądze na obsługę zadań razem ze środkami na ich realizację, a więc zanim zostały wydane i nie weryfikował na co je przeznaczono. Ograniczał się jedynie do wyliczenia czy samorządy nie przekroczyły ustawowego poziomu (w badanym okresie wyniósł 2,4%). Na potrzebę weryfikacji kosztów obsługi zadań wskazuje jednak przypadek Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, który choć nie przekroczył wyznaczonego poziomu, to jednak niezgodnie z przeznaczeniem wydał w sumie ok. 342 tys. zł. Sfinansowano za to m.in. organizację kiermaszy świątecznych, pikników i zawodów sportowych, inwestycje budowlane oraz szkolenia dla pracowników zakładów aktywności zawodowej.

Mimo że PFRON przekazywał pieniądze samorządom województw zgodnie z prawidłowo wyliczonym algorytmem, to jak wykazała NIK, przy podziale środków nie uwzględniał skuteczności i efektywności udzielanego wcześniej wsparcia. W latach 2019-2021 Fundusz nie przeprowadził żadnej kontroli w samorządach wojewódzkich dotyczącej zadań realizowanych na rzecz osób z niepełnosprawnościami. PFRON monitorował jedynie sprawozdania składane przez samorządowców, którzy jednak nie mają obowiązku przekazywania w nich szczegółowych informacji na temat osiągniętych efektów. W opinii NIK, brak przepisów nie oznacza, że PFRON nie może nadzorować celowości i skuteczności wykorzystania przekazanych samorządom pieniędzy. Fundusz jest autorem wzoru sprawozdań rzeczowo-finansowych (Sp-W) i może go modyfikować w taki sposób, aby uzyskać potrzebne informacje.

Niska skuteczność zakładów aktywności zawodowej

Zakład aktywności zawodowej (ZAZ) zapewnia zatrudnienie osobom ze znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, u których stwierdzono autyzm, upośledzenie umysłowe lub chorobę psychiczną. Wymagają oni specjalnych, tzw. chronionych warunków pracy. Do ZAZ trafiają osoby, które osiągnęły określony poziom rehabilitacji zawodowej, natomiast pracownik ZAZ, po osiągnięciu kolejnego poziomu, powinien przejść do pracy na otwartym rynku. Koszty tworzenia i funkcjonowania takich zakładów współfinansują, ze środków PFRON i własnych, samorządy województw.

W latach 2019-2021 koszty działania 12 skontrolowanych zakładów aktywności zawodowej wyniosły w sumie ok. 157 mln zł i wzrosły w tym okresie o 24%, podczas gdy kwota otrzymana z PFRON za pośrednictwem samorządów województw tylko o ok. 19%.

W sumie samorządy przekazały skontrolowanym zakładom z PFRON ponad 62 mln zł, a ze środków własnych ok. 5 mln zł. Jednak udział środków przekazywanych z PFRON zmniejszył się w badanym okresie z 40,5% w 2019 r. do ok. 39% w 2021 r., w związku z czym samorządy województw musiały sięgać głębiej do własnych kieszeni - udział tych środków w przekazywanych kwotach wzrósł z 2,5% w 2019 r., w 2020 r. do 3,7%, po czym w 2021 r. spadł do 3,4 %.

Trzeba też dodać, że w 2019 r. żaden ze skontrolowanych zakładów prowadzących działalność w województwie mazowieckim nie otrzymał dofinansowania ze środków własnych samorządu, który nie zaplanował tego w swoim budżecie. Z kolei samorząd województwa śląskiego w nieuzasadniony sposób różnicował działające na jego terenie ZAZ pod względem dofinansowania. Na dwa zakłady skontrolowane przez NIK jeden nie otrzymał na swoją działalność żadnych środków samorządu w całym kontrolowanym okresie, drugi - 166,5 tys. zł rocznie. Izba zwraca uwagę na to, że zakaz dyskryminacji w życiu społecznym i gospodarczym wynika z Konstytucji RP, a udzielenie wsparcia publicznego w oparciu o jednolite, z góry określone kryteria jest wzorcem rzetelnego działania.

Problemem są także terminy przekazywania środków przez PFRON, które uniemożliwiały niektórym samorządom wojewódzkim dofinansowanie kosztów działania ZAZ w określonym przepisami czasie. Trzy spośród pięciu poddanych kontroli przekazywały środki od 4 do 38 dni po terminie, co mogło utrudniać funkcjonowanie zakładów i wpływać na ich płynność finansową.

Jednak mimo to liczba osób zatrudnianych w zakładach aktywności zawodowej systematycznie rosła. W 2021 r. wyniosła w całym kraju 6054, a to oznacza wzrost o 15% w stosunku do 2019 r. To nie zmienia jednak faktu, że znaczenie ZAZ w systemie rehabilitacji zawodowej osób z niepełnosprawnościami jest marginalne. Na koniec 2021 r., na niemal 2 mln osób powyżej 16 roku życia z orzeczonym znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, tylko 0,3% pracowało w ZAZ.

Spośród osób z niepełnosprawnościami pracujących w ZAZ w całym kraju tylko około 2% podjęło w badanym okresie zatrudnienie na otwartym rynku pracy, z kolei w przypadku skontrolowanych zakładów - około 17% osób kończących w nich pracę.

Krótki termin realizacji zadań zlecanych

W badanym okresie fundacje i organizacje pozarządowe złożyły w kontrolowanych samorządach województw blisko 800 wniosków obejmujących projekty związane z rehabilitacją zawodową i społeczną osób z niepełnosprawnościami. Realizacja tych propozycji miała kosztować w sumie ok. 44 mln zł, jednak samorządy dofinansowały mniej niż połowę projektów za nieco ponad 19 mln zł.

W ramach zadań zlecanych w pięciu objętych kontrolą województwach realizowano w badanym okresie projekty obejmujące różnego rodzaju wsparcie. Blisko 6 mln zł (ok.31% wydatków na zadania zlecone ze środków PFRON) przekazano na prowadzenie rehabilitacji osób z niepełnosprawnościami w różnych typach placówek. Najmniejsze środki samorządy województw wydały na organizowanie i prowadzenie zintegrowanych działań na rzecz włączania osób z niepełnosprawnościami w rynek pracy (innych niż ZAZ) – ok. 1 mln zł (ok. 6%).

Jednak nie tylko brak wystarczających środków był problemem w realizacji projektów z zakresu rehabilitacji zawodowej i społecznej osób z niepełnosprawnościami. Bo choć zgodnie z zawartymi umowami, projektami planowano objąć w sumie ok. 32 tys. osób z niepełnosprawnościami, a ostatecznie objęto ponad 37 tys., to jednak przez zbyt krótki czas realizacji projektów, wsparcie było tylko okresowe, a jego efekty nietrwałe.

Samorządy przekazywały bowiem dotacje ze środków PFRON w ramach otwartych konkursów ofert, które zakładały, że projekty będą realizowane przez co najmniej 29, a maksymalnie przez 131 dni. Terminy wynikały m.in. z tego, że konkursy mogły być ogłaszane po podziale środków przez sejmiki wojewódzkie, a to następowało dopiero po uzyskaniu informacji o wysokości kwoty jaką przekaże im PFRON.

Zdaniem NIK zbyt krótki okres realizacji projektów nie pozwalał na planowanie działań trwałych i niekorzystnie wpływał na jakość realizowanych przez organizacje pozarządowe zadań, ponieważ ciągłość rehabilitacji jest jednym z warunków jej skuteczności. W opinii Izby konieczna jest zmiana przepisów, tak by samorządy mogły zlecać również zadania wieloletnie.

Roboty budowlane skuteczne i trwałe

Zgodnie z ustawą o rehabilitacji, samorządy wojewódzkie dofinansowują także roboty budowlane dotyczące obiektów służących rehabilitacji osób z niepełnosprawnościami (z wyjątkiem rozbiórki tych obiektów). W latach 2019-2021 do pięciu kontrolowanych samorządów wpłynęło 227 wniosków o dofinansowanie ze środków PFRON robót budowlanych za blisko 118 mln zł, przy czym samorządy zaplanowały na ten cel nieco ponad 58 mln zł i ostatecznie objęły dofinansowaniem 160 wniosków o łącznej wartości ok. 56 mln zł.

NIK pozytywnie oceniła skuteczność i trwałość projektów realizowanych w ramach robót budowlanych. Istotne nieprawidłowości kontrolerzy Izby stwierdzili jednak w województwie śląskim. Sześć na 12 badanych umów wartych w sumie ok. 6 mln zł zawarto, mimo że wnioskodawcy nie spełniali określonych przepisami wymogów. Przyczynami tych nieprawidłowości były głównie: niewłaściwa organizacja pracy i dopuszczenie do weryfikacji wniosków pracowników, którzy nie mieli odpowiedniego doświadczenia.

PRZECZYTAJ TAKŻE: Jest wniosek do NIK o skontrolowanie zakupów RARS. Chodzi o sprzęt medyczny za 200 mln zł

Zdrowie pod lupą NIK. Wiemy już, jakie kontrole zaplanowano na rok 2023