Status organu władzy publicznej zobowiązuje

Powyższa zasada pierwszeństwa dotyczy również przepisów o kontroli świadczeniodawców. Nie powinny być stosowane wobec przedsiębiorców w zakresie, w jakim naruszają zasady kontroli działalności gospodarczej. Chociaż teza ta już dawno znalazła potwierdzenie w zgodnym stanowisku Ministerstwa Gospodarki i Ministerstwa Zdrowia, Narodowy Fundusz Zdrowia uparcie ją neguje. Stawia jej zarzuty dotyczące swojego statusu prawnego oraz przedmiotu kontroli. 

Pierwszy zarzut fundusz opiera na twierdzeniu, że nie podlega zasadom kontroli przedsiębiorców, bo nie jest organem administracji publicznej wyposażonym w uprawnienia władcze. Jest państwową jednostką organizacyjną, której uprawnienia mają charakter cywilny, gdyż wynikają z zawartych umów. Ten zarzut miał znaczenie do 2009 r., ponieważ do tego czasu zasady kontroli przedsiębiorców wiązały tylko organy administracji publicznej. Nowelizacja ustawy o swobodzie działalności gospodarczej rozciągnęła te zasady na wszelkie kontrole przedsiębiorców. Wprowadziła ponadto szerokie pojęcie „właściwego organu”, które poza organami administracji, objęło również inne organy władzy publicznej. Narodowy Fundusz Zdrowia może być uznany za organ władzy publicznej, który — zgodnie z Konstytucją RP — zapewnia równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Drugi zarzut NFZ wynika z twierdzenia, że nie kontroluje on działalności gospodarczej świadczeniodawców, lecz wykonanie zawartych umów. Pomija przy tym okoliczność, że umowy wykonywane są w ramach działalności gospodarczej oraz to, że uprawnienia kontrolne zostały mu nadane z mocy prawa. Pod tym względem zajmuje pozycję nadrzędną wobec świadczeniodawców, czego nie chce przyznać. Fundusz wskazuje ponadto, że objęcie świadczeniodawców zasadami kontroli przedsiębiorców prowadziłoby do zróżnicowania ich sytuacji w zależności od posiadania statusu przedsiębiorcy. Moim zdaniem, wątpliwości w zakresie statusu prawnego SP ZOZ-ów nie mogą uzasadniać pozbawienia ochrony prawnej świadczeniodawców, których status przedsiębiorcy jest niewątpliwy.

Niemożliwa inspekcja bez uprzedzenia

Powyższy spór powinien zostać rozstrzygnięty przez nowy przepis art. 84ab ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który wchodzi w życie od 1 stycznia 2015 r. Stanowi on, że przepisów art. 82 i 83 nie stosuje się w odniesieniu do kontroli świadczeniodawców dokonywanej przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej, czyli NFZ. Chodzi o przepisy zabraniające prowadzenia kilku kontroli naraz tudzież określające maksymalny czas trwania wszystkich kontroli w roku. Wnioskując a contrario (z przeciwieństwa), wypada przyjąć, że pozostałe przepisy o kontroli działalności gospodarczej znajdują zastosowanie do kontroli funduszu. Mowa tu m.in. o:

— art. 79, który zabrania wszczynania kontroli przed upływem 7 dni od doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli;

— art. 79a, który nakazuje wydanie odrębnego upoważnienia przy każdej zmianie zakresu przedmiotowego kontroli;

— art. 80, który nakazuje wszelkie czynności kontrolne, a nie tylko oględziny, prowadzić w obecności kontrolowanego;

— art. 80a, który nakazuje prowadzenie kontroli w miejscu i godzinach pracy kontrolowanego.

Powyższe przepisy wykluczają stosowanie przepisów o kontroli świadczeniodawców, które są z nimi sprzeczne. Funduszowi nie wolno więc, poza przypadkami bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia pacjentów, wszczynać kontroli bez odpowiedniego uprzedzenia, rozszerzać jej zakres poprzez adnotację na upoważnieniu ani prowadzić ją pod nieobecność kontrolowanego. Wobec uchybień tego rodzaju świadczeniodawca może wnieść sprzeciw, który wstrzymuje czynności kontrolne. Na postanowienie funduszu o kontynuowaniu kontroli przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. 

Uzasadnienie wprowadzające zamęt interpretacyjny

Sprawę można by uznać za wyjaśnioną, gdyby nie kuriozalne uzasadnienie, jakie zostało dołączone do projektu zmiany ustawy w tym zakresie. Wynika z niego, że w odniesieniu do kontroli świadczeniodawców nie powinno się stosować także przepisów art. 79 i 80a. Nie zostały one wyraźnie wymienione tylko dlatego, że nie było to — zdaniem projektodawcy — potrzebne, ponieważ przepisy o kontroli świadczeniodawców regulują te kwestie w sposób odmienny (sic!). Na potwierdzenie słuszności tego poglądu przywołano zasadę, że przepis późniejszy ogólny (z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) nie uchyla przepisu wcześniejszego szczegółowego (z rozporządzenia o kontroli świadczeniodawców). 

Abstrahowano przy tym kompletnie od okoliczności, że przepisu aktu niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie, nie można stawiać ponad przepisem aktu wyższego rzędu, jakim jest ustawa. Nie uwzględniono także uregulowań samej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które — jak wyjaśniałem na wstępie — dają jej pierwszeństwo przed przepisami innych ustaw. Przywołano za to argument podnoszony przez fundusz, że nie kontroluje on działalności gospodarczej przedsiębiorcy, lecz wykonanie zawartej umowy cywilnoprawnej.

 

PODSTAWA PRAWNA

1. art. 5 pkt 6 i art. 77-84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

2. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2505 Sejmu VII kadencji, s. 43-44).