Obowiązki rosną, finanse nie

Przekazywaniu samorządom kolejnych zadań nie towarzyszyło wyposażanie w odpowiednie środki. Sytuację JST dodatkowo utrudniały ograniczenia prawne w nadzorze, a zwłaszcza w finansowaniu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (SP ZOZ-ów). Z uwagi na odrębność prawną i samodzielność SP ZOZ-ów ingerencja w ich działania nie może odbywać się bez odpowiedniej podstawy prawnej. Podobnie jest z samorządowymi środkami finansowymi, które należą do finansów publicznych, więc ich wydatkowanie musi odbywać się w sposób określony przepisami. W związku z tym JST nie mogą na bieżąco dofinansowywać SP ZOZ-ów lub bezpośrednio wpływać na decyzje dyrektorów, tak jak mogą to czynić właściciele zakładów niepublicznych. 

Warto przypomnieć, iż do 2006 r. JST nie miały wyraźnej podstawy prawnej do przyznawania swoim SP ZOZ-om dotacji budżetowych na remonty. Dopiero w 2009 r. pojawił się przepis, pozwalający dotować projekty realizowane ze środków pochodzących z Unii Europejskiej, Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) oraz innych źródeł zagranicznych, jak również realizację programów wieloletnich. 

Regulowanie długów ZOZ-ów

Istotne zmiany w zakresie uprawnień nadzorczych i finansowania SP ZOZ-ów wprowadziła nowelizacja ustawy o działalności leczniczej, obowiązująca od 15 lipca 2016 r. Jest to ta sama nowelizacja, która ustanowiła zakaz prywatyzacji spółek publicznych i przywróciła możliwość tworzenia nowych SP ZOZ-ów. Wskutek tej nowelizacji SP ZOZ-y zostały pozbawione samodzielności gospodarczej, a odpowiedzialność za ich wyniki finansowe spadła na organy założycielskie. Pozostał wprawdzie obowiązek pokrywania strat przez SP ZOZ-y we własnym zakresie, lecz w przypadku braku środków własnych obowiązek ten przechodzi na organ założycielski, któremu pozostaje albo pokryć stratę albo zlikwidować zakład. 

Możliwość przekształcenia w spółkę jako alternatywa likwidacji została zniesiona. Oznacza to przymus pokrycia straty tych SP ZOZ-ów, których likwidacja nie jest możliwa. Na dyrektorów zadłużających się zakładów nałożono dodatkowy obowiązek przygotowywania programów naprawczych. Programy na okres do 3 lat mają być sporządzane w każdym przypadku wystąpienia straty netto w sprawozdaniu finansowym. Zatwierdzając program naprawczy, JST może zobowiązać SP ZOZ do podjęcia określonych działań i wprowadzić mechanizmy rozliczania ich wykonania. 

Rozliczanie z gospodarności

Dodatkowe możliwości JST pojawiły się w związku z wyposażeniem organów założycielskich w szersze kompetencje. Zostały one uprawnione do sprawowania nadzoru nad działalnością SP ZOZ-ów nie tylko pod względem legalności, ale także celowości, gospodarności i rzetelności. Zalecenia pokontrolne mogą zatem odnosić się do decyzji gospodarczych, które pozostawały dotąd w gestii SP ZOZ-u. Jeżeli dodamy do tego możliwość wszczynania kontroli bez zawiadomienia, jak również prowadzenia jej o dowolnej porze i przez dowolny czas, bez względu na inne kontrole, to otrzymamy wystarczające instrumenty, by umożliwić JST efektywny nadzór nad bieżącą działalnością SP ZOZ-u. 

Jednocześnie dyrektorzy wszystkich SP ZOZ-ów zostali obarczeni dodatkowym obowiązkiem sprawozdawczym. Co roku mają przekazywać raport o sytuacji ekonomiczno-finansowej, zawierający jej analizę za poprzedni rok obrotowy i trzyletnią prognozę z opisem założeń oraz informację o istotnych zdarzeniach. Wskaźniki ekonomiczno-finansowe do raportu, sposób ich obliczania i przypisane im oceny określił minister zdrowia w drodze rozporządzenia z 12 kwietnia 2017 r. (Dz.U. poz. 832). Wskaźniki zapewniają przejrzystość i jednolitość analiz oraz ich porównywalność. Raporty o sytuacji-ekonomicznej SP ZOZ-u powinny powstawać do 31 maja każdego roku. 

Dodatkowe świadczenia — według potrzeb zdrowotnych

Omawiana nowelizacja wprowadziła także dodatkowe możliwości finansowania SP ZOZ-ów. Otóż JST uzyskały prawo do finansowania świadczeń gwarantowanych dla swoich mieszkańców. Mogą to czynić pod warunkiem uwzględnienia regionalnej mapy potrzeb zdrowotnych, priorytetów dla regionalnej polityki zdrowotnej oraz stanu dostępności świadczeń. 

Udzielanie tych świadczeń odbywa się na podstawie umowy, która w pierwszej kolejności może zostać zawarta z własnym zakładem opieki zdrowotnej, zarówno SP ZOZ-em, jak i spółką kapitałową. Jedynym warunkiem jest to, by zakład ten udzielał danych świadczeń gwarantowanych. Jeżeli zakład udziela tych świadczeń na podstawie kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia, to umowa może dotyczyć wyłącznie świadczeń udzielanych ponad zobowiązania kontraktowe funduszu. Chodzi zatem o finansowanie tzw. świadczeń ponadlimitowych. O zawarciu umowy z własnym organem założycielskim zakład zobowiązany jest poinformować dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ i co miesiąc przesyłać do jego wiadomości kopie dokumentów rozliczeniowych przedstawianych JST. Jeśli JST nie posiada własnego zakładu, który mógłby wykonywać świadczenia gwarantowane, to wyłania odpowiedniego świadczeniodawcę w drodze konkursu ofert.

Nowe możliwości dotyczące finansowania programów zdrowotnych i programów polityki zdrowotnej wprowadziła ustawa o zdrowiu publicznym. Począwszy od 1 stycznia 2017 r. JST, w ramach realizacji zadań własnych, mogą dofinansowywać programy polegające na profilaktyce chorób, które są realizowane przez inne jednostki, ministrów lub NFZ. Dofinansowanie odbywa się w formie dotacji celowej udzielanej wykonawcy programu, którym może być np. własny zakład opieki zdrowotnej. Z drugiej strony JST mogą otrzymywać dotacje od funduszu na dofinansowanie realizowanych przez nie programów w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych, które nie są gwarantowane. Wysokość dotacji dla małych JST (do 5 tys. mieszkańców) może sięgać 80 proc. środków przewidzianych na realizację programu, a dla pozostałych — 40 proc. 

Wnioski w celu uzyskania dofinansowania składa się do dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Do wniosku należy dołączyć pozytywną opinię Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji oraz opinię wojewody o zgodności programu z regionalnymi priorytetami i celami operacyjnymi Narodowego Programu Zdrowia. Decyzję o dofinansowaniu warunkuje wpływ planowanych działań na poprawę stanu zdrowia populacji objętej programem oraz możliwości finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia. 

Przekazanie dofinansowania odbywa się na podstawie umowy. Szczegóły określa rozporządzenie ministra zdrowia z dnia 28 grudnia 2016 r. w sprawie trybu składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie programów polityki zdrowotnej realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz trybu rozliczania przekazanych środków i zwrotu środków niewykorzystanych lub wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (Dz.U. z 2017 r., poz. 9). Informację o możliwości składania wniosków o dofinansowanie ogłasza się na stronie internetowej oddziału NFZ. Wnioski składa się do 1 września roku poprzedzającego rok rozpoczęcia realizacji programu. 

Sławomir Molęda partner w Kancelarii Kondrat i Partnerzy

 

PODSTAWA PRAWNA

1. art. 53a, 59 i 121 ustawy o działalności leczniczej;

2. art. 9a, 9b, 48c i 48d ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.